香港是世界重要的商业、金融和贸易中心。在香港漫长的殖民统治岁月中,特别是上世纪中叶,香港地小、人多,各种资源奇缺,政府公共服务也捉襟见肘,政府权力在公共资源的分配中具有举足轻重的作用。各级政府官员利用这一权力牟取私利,民众为了享有公共资源也不得不向官员行贿。香港各行业贪污腐败现象横行,从地摊小贩到公司经理,从普通公务员到高级警司,都受到贪污的影响。贪污肆虐给社会带来了深重的灾难,官僚机构效率极其低下,社会诚信丧失殆尽,民众生活困苦。在这样的历史背景下,葛柏案的出现,加上香港独特的法律文化,一个独立于其他机构,直接对地区最高长官(香港回归前是对港督)负责的反贪机构——廉政公署诞生了。廉政公署建立后,香港的经济、社会步入了一个新时代。从贪腐遍地到社会高度诚信、廉洁,香港社会发生了质的改变。廉政公署的成功运作已经引起了世界众多法治国家的关注。今天的香港,胜在有ICAC(廉政公署英文缩写),经济方面所取得的举世瞩目的成就和其国际金融中心的地位,在很大程度上有赖于香港的法治和廉洁,而这与廉政公署密不可分。

　　葛柏案与百里渠调查委员会

　　历史契机总是在历史条件即将成熟的时候出现。1973年港英政府警队检举贪污组人员以有重大贪污嫌疑逮捕了总警司葛柏,并要求他对其拥有的400多万港元的私人财产作出解释,这笔财产相当于他20年全部薪金的六倍。

　　1973年6月4日,反贪办公室给葛柏送去一张传票,要求葛柏按照当时的法律规定在7日内以书面形式说明他额外财产的来源。但是他对反贪部门非但不解释,还在4天后利用其总警司所具有的机场禁区特别通行权逃离香港,避居英国。当时的法律不允许香港当局将葛柏从英国引渡回港,意味着葛柏可能逍遥法外。这一事件在香港引起了巨大震动。是年8月份,香港学生开始酝酿“捉葛柏”运动,并成立了一个包括学生、工人等团体及报社共13个组织的反腐败团体。9月2日,学生上街游行示威,强烈要求捉拿葛柏归案。学生运动和各界市民游行示威促使当局下决心彻底解决腐败问题。

　　此时,刚刚就任一年半的港督麦理浩任命高级按察司百里渠成立调查委员会对葛柏出逃事件进行调查,同时也对香港整个腐败状况以及惩治办法进行研究。百里渠爵士调查委员会受命后,先后对律政司、律政司助理、皇家香港警察队警务处长、警司、民航处机场总经理、人民入境事务处、航空公司等证人进行了调查和询问。该调查委员会在1973年7月发表了“港督会同行政局行使香港法例第八十六章调查委员会条例第二节授予之权利成立的调查委员会”第一份调查报告。在调查报告的结论中,委员会认为,葛柏能够成功外逃,主要是由于法律规定的疏漏,同时没有证据显示警队内部有人故意放纵葛柏外逃。在这份调查报告中,委员会并没有涉及成立廉政公署的问题,甚至没有提到检举贪污组存在的问题,只涉及葛柏出逃和《防止贿赂条例》的修改问题。

　　在第二份调查报告中,委员会建议实行更加严厉的反贪污法例。报告阐述了警察反贪污办公室在警察机构里的利与弊,却没有对此做出任何评论和价值判断,而把问题留给了麦理浩总督。1973年10月17日,麦理浩总督在香港立法局宣布将成立一个新的、独立的反腐败机构——香港廉政公署,设在警察内部的反贪污办公室将被撤销。1974年2月15日,在《总督特派廉政专员公署条例》生效的同一日,香港廉政公署正式成立。

　　廉政公署成立后,立即向法庭申请引渡令,要求引渡葛柏回港受审。在廉政公署的努力下,1974年11月2日,英国伦敦法庭裁定葛柏必须返港受审。1975年1月7日,葛柏被引渡回香港。同年2月25日,法庭裁判葛柏两项受贿罪名成立,被判入狱4年。至此,葛柏案办结,廉政公署旗开得胜,极大地鼓舞了士气,也增加了市民对廉政公署的信心。

　　法治的启示

　　考察葛柏案与廉政公署成立的关系,可以得出以下两点结论。首先,葛柏案的案发和葛柏的潜逃直接导致民众忍无可忍,为廉政公署诞生创造了历史契机。如果葛柏没有潜逃,而是一开始就在香港受审,很可能只是一个普通的腐败案件,充其量是腐败的人级别高一点,不会引起整个社会如此巨大的愤怒,学生和其他社会各阶层如此群情激奋,也就未必会给政府造成如此大的舆论压力。廉政公署则或许不会这么快且顺利的成立,因为在此之前,立法局经过辩论后也认为没有必要成立另一个反贪机构。其次,百里渠爵士真实客观的调查报告为廉政公署成立提供了依据。在第一次调查报告书中,百里渠除详细调查了葛柏出逃案的前因后果外,还对香港社会的腐败问题进行了细致的阐述和分析并提出了建议。这些建议作为港英政府的决策参考,为廉政公署的成立提供了理论依据。

　　从历史的视角看法治发展进程,香港之所以在历史的十字路口能成立廉政公署,笔者认为是众多历史机遇加上香港特定的法律文化促成的。首先,是由于公众的强烈诉求。当时香港的腐败问题已经极其严重,不仅是市民,有良知的官员也已经到了忍无可忍的境地,民怨沸腾为廉政公署成立创造了条件,葛柏案的发生促成了这种民怨的大规模爆发,形成社会运动,产生了更大的影响。其次,香港早期的法律精英们对法律抱着一种文本主义的态度,认为正义完全是在法律中得到体现,没有法律规定则无需进行调整和管理,完全无视民众的感受。社会上开始对此形成了反思的思潮,他们转向更加重视在法律中所体现出的和应该体现出来的公义。再次,港英政府的殖民统治虽然腐败,但本质上还是法治社会,这一社会结构对负面问题和群体事件有较好的纠偏能力,能够在法治的范围内得到解决。民众的游行示威最后并没转化成暴力事件,而是在法治的轨道内成功地运用法治的手段解决,这亦是法治优越性的体现。最后,调查委员会能够真实地了解香港腐败问题的严重程度,也深知再继续依靠警队解决腐败问题已经没有希望。调查委员会的报告给港督提供了很好的参考意见,对廉政公署的成立起到了推动作用。当然,最后也是最为关键的因素还在于时任港督麦理浩的个人魄力和政治勇气,没有他的这一决定,香港的腐败问题可能还需要更长的时间才能解决,而且未必能解决得彻底。

　　面对历史的机遇,最高决策者作何选择是一种智慧也是一种勇气。在百里渠爵士的第一次调查报告中并没有对反贪机构应否独立作出价值判断。事实上,香港腐败遍地横行和警队反贪不力的现实已经明确昭示了成立新的独立反贪机构的必要性。最高决策者以足够的政治智慧,顺应历史潮流,抓住了历史机遇。显然,如若继续任腐败蔓延,可能导致社会更大的动荡和香港金融中心地位的动摇,这些都是决策者所不愿意看到的。(郑重)